Condizione Giuridica dello Straniero in Italia: Requisiti e Normative

La progressiva trasformazione dell'Italia, a partire dagli anni '70, da paese di emigrazione in paese di immigrazione, impone un complessivo rimodellamento della normativa sulla condizione giuridica dello straniero.

Quadro Normativo Generale

L'art. 10 della Costituzione al secondo comma dispone che "la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali". Il costituente ha voluto sottrarre alla discrezionalità dell'azione amministrativa la disciplina della condizione giuridica dello straniero, stabilendo per questa materia una riserva di legge 'rinforzata'. Fino al 1998 questa riserva è rimasta disattesa e il trattamento degli stranieri è stato caratterizzato, per quanto riguarda il contenuto, da lacune e disorganicità e, per quanto riguarda la forma, dall'uso di fonti non legislative.

Il 6 marzo del 1998 la materia è stata disciplinata organicamente dalla legge n. 40, nota anche come 'legge Turco-Napolitano' dal nome dei suoi promotori, contenente la "Disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero". Successivamente questa è stata trasfusa nel decreto legislativo del 25 luglio 1998 n. 286, intitolato "Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero". In data 31 agosto con Decreto del Presidente della Repubblica n. 394 è stato infine emanato il "Regolamento recante norme di attuazione del Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell'art. 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n.

La nuova disciplina, conformemente alla previsione contenuta nel secondo comma dell'articolo 10 della Costituzione, si uniforma alle norme di diritto internazionale e, in sintonia con gli Accordi di Schengen, ridefinisce il termine 'straniero' che non indica più la distinzione tra i propri cittadini nazionali e i cittadini di qualsiasi altro paese, ma si riferisce soltanto a "chi non è cittadino di uno Stato membro delle Comunità europee" (art. 1 Convenzione di applicazione degli Accordi di Schengen). Le disposizioni contenute in queste leggi si applicano infatti ai cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea e agli apolidi (art.

Lo 'straniero' della legge 40, "comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato", è soggetto di diritto al quale sono riconosciuti i "diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle Convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti" (art. 2). Nella nuova legge, accanto ad un ampio riconoscimento giuridico e socio economico per gli stranieri regolari, vi è un inasprimento del trattamento degli stranieri irregolari. Improntata ad una sorta di doppio binario, questa legge da una parte inquadra lo status sociale dell'immigrato, ponendo le basi per una sua reale integrazione, dall'altra regola rigidamente i profili di 'polizia' (ingresso, soggiorno, espulsione).

Evoluzione della Disciplina Legislativa

La condizione giuridica dello straniero in Italia è stata regolata fino agli anni novanta da una disciplina legislativa lacunosa, cui corrispondeva un'ampia discrezionalità amministrativa.

Nel 1990 con legge n. 39, nota anche come legge Martelli, viene formulata la prima regolamentazione organica della disciplina dell'immigrazione. Questa legge "nasce con profonde ambiguità, compressa tra le spinte verso la chiusura ermetica delle frontiere e l'ambizione a governare, nel segno dell'integrazione, un processo storico che si sapeva inarrestabile". La stessa disciplina dell'espulsione risente di questa ambivalenza.

Nel 1993 viene convertito in legge n. 296 il cosiddetto decreto Conso. Il decreto introduce una nuova forma di espulsione 'a richiesta' dello straniero sottoposto a custodia cautelare per delitti diversi da quelli indicati nell'art. 407, secondo comma lett. a, numeri da 1 a 6 codice di procedura penale, o condannato ad una pena non superiore a tre anni (anche se costituente parte residua di maggior pena).

Nel novembre del 1995, a poco più di due anni dal decreto Conso, il governo Dini adotta, sull'onda dell'ennesima emergenza immigrazione, il decreto legge n. 489 che, reiterato ben cinque volte, alla fine non viene convertito.

Ingresso e Soggiorno in Italia

I cittadini stranieri possono entrare sul nostro territorio per turismo, studio, ricongiungimento familiare e lavoro. Il cittadino straniero può entrare in Italia se è in grado di documentare il motivo e le condizioni del soggiorno, oltre alla disponibilità di mezzi sia per mantenersi durante il soggiorno sia per rientrare nel Paese di provenienza, tranne i casi di ingresso per motivi di lavoro. Non è ammesso in Italia chi non soddisfa questi requisiti, o è considerato una minaccia per la sicurezza nazionale o di uno dei Paesi con cui l'Italia ha siglato accordi per la libera circolazione delle persone tra le frontiere interne.

Per entrare in modo regolare in Italia è necessario il passaporto o altro documento di viaggio e il visto di ingresso (per visita e/o turismo, per lavoro, per studio e/o ricerca, per famiglia, etc.), che va richiesto all'ambasciata o ai consolati italiani nel Paese d'origine o di residenza stabile del cittadino straniero extracomunitario. L'ingresso in Italia è consentito con visti per soggiorni di breve durata, validi fino a 3 mesi, e per soggiorni di lunga durata che comportano la concessione di un permesso di soggiorno (di lunga durata) con motivazione identica a quella del visto.

Il mancato rispetto di queste procedure, o una permanenza oltre i 3 mesi o il termine minore indicato eventualmente nel visto, pongono lo straniero nella condizione di irregolare, e ne comportano l'espulsione, salvi i casi di forza maggiore previsti dalla legge. I cittadini stranieri espulsi non possono rientrare in Italia, tranne che abbiano un'autorizzazione speciale o sia terminato il divieto di ingresso. Non sono ammessi in Italia gli stranieri segnalati per gravi motivi di ordine pubblico e sicurezza nazionale, e di tutela delle relazioni internazionali.

Respimento: Normativa e Prassi

Conformemente agli Accordi di Schengen che impongono maggiori controlli alle frontiere esterne e adeguate misure per contrastare l'immigrazione irregolare, il legislatore del 1998, con il T.U. A differenza della legge Martelli, che all'art. 7, comma secondo, prevedeva che ogni irregolarità riguardante l'ingresso o il soggiorno dello straniero comportasse l'espulsione, nel T.U.

Per quanto riguarda il respingimento, l'art 10 del T.U. In base alla prima ipotesi, la polizia di frontiera respinge gli stranieri che si presentano al valico di confine senza avere i requisiti richiesti dalla legge per l'ingresso nello Stato.

L'art. 10, comma 1, individua tali requisiti nel non essere lo straniero persona pericolosa né soggetto a precedente provvedimento di espulsione o segnalato nel SIS ai fini della non ammissione e nell'essere in possesso di un passaporto, di un visto (quando richiesto), di idonea documentazione a conferma dello scopo e delle condizioni del viaggio e di sufficienti mezzi finanziari.

Nella seconda ipotesi, l'istituto del respingimento viene consentito anche oltre la linea di frontiera: il potere attribuito alla questura permette di inseguire e di allontanare, in forma coattiva, stranieri entrati nel territorio italiano sottraendosi ai controlli di frontiera. Questo ampliamento dell'ambito operativo del respingimento rappresenta una novità della legge del '98 finalizzata ad utilizzare questo strumento (e non l'espulsione) nei casi di rintraccio immediatamente successivo, in termini spaziali e temporali, all'ingresso clandestino dello straniero.

Questo nuovo tipo di respingimento è inoltre adottato dal questore (art. 10, comma 2) quando vengono a cessare le esigenze di pubblico soccorso nei confronti degli stranieri che, entrati clandestinamente sul territorio nazionale e non in possesso dei requisiti per l'ingresso, sono stati ammessi temporaneamente nel territorio (nei centri di accoglienza o nei luoghi di cura). Per espressa disposizione dell'art.

Entrambi i tipi di respingimento previsti dall'art. Le disposizioni relative al respingimento "non si applicano nei casi previsti dalle disposizioni vigenti che disciplinano l'asilo politico, il riconoscimento dello status di rifugiato, ovvero l'adozione di misure di protezione temporanea per motivi umanitari" ex art. 20 T.U. (art. 10, comma 4).

In nessun caso è permesso il respingimento dello straniero verso un paese dove "possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere inviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione" (art.

Verso i provvedimenti di respingimento, tramite la rappresentanza diplomatica o consolare italiana del paese di appartenenza (o di quello in cui lo straniero è stato respinto), è ammesso ricorso al TAR della regione ove ha sede il valico di frontiera o la questura che ha emesso il provvedipento entro 60 giorni dalla notifica.

Espulsione: Tipologie e Presupposti

Lo straniero può uscire dal territorio volontariamente oppure in conseguenza di un provvedimento di espulsione, di estradizione e di respingimento.

Con il termine espulsione si indicano in realtà provvedimenti diversi per presupposti e per natura. In particolare il T.U. sull'immigrazione n.

L'art. 13 del T. U. prevede:

espulsione amministrativa nei confronti dello straniero per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato (art. 13, primo comma T.U.).
espulsione amministrativa disposta dal prefetto nei confronti dello straniero 'clandestino' che, entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera, non è stato respinto (espulsione per ingresso clandestino, art. 13, secondo comma lett.
espulsione amministrativa disposta dal prefetto nei confronti dello straniero 'irregolare' che si trova sul territorio privo del permesso di soggiorno (espulsione per soggiorno irregolare, art. 13 secondo comma lett. b).
espulsione amministrativa disposta dal prefetto, per sospetta pericolosità sociale dello straniero (art. 13, secondo comma lett. c).

Dall’8 agosto 2009 è stato introdotto, nell’ordinamento giuridico italiano, il reato di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato. Pertanto, chi fa ingresso o si trattiene in maniera irregolare nel nostro paese è punibile con l’ammenda da 5.000 a 10.000 euro, ai sensi e per gli effetti dell’art. 10 bis del decreto legislativo n. 286/98.

Il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo ha sostituito nel gennaio 2007 la carta di soggiorno per cittadini stranieri. Tale titolo di soggiorno può essere richiesto solo da chi possiede un permesso di soggiorno in corso di validità da almeno 5 anni.

Lo straniero titolare di un permesso di soggiorno UE, rilasciato da altro Stato membro, può rimanere in Italia oltre i 3 mesi, per:

esercitare un'attività economica come lavoratore regolare;
frequentare corsi di studio o di formazione professionale;
soggiornare, dimostrando di avere sufficienti mezzi di sostentamento (reddito superiore al doppio dell'importo minimo previsto per l'esenzione della spesa sanitaria) e stipulando un'assicurazione sanitaria per l'intero periodo del soggiorno.

Aggiornamenti Normativi e Prassi Giurisprudenziale

Numerose sentenze e ordinanze della Corte di Cassazione e di altri tribunali hanno contribuito a definire e interpretare le normative sull'espulsione e il respingimento degli stranieri in Italia. Di seguito alcuni esempi:

Cass. civ. sez. I, sent. n. 8240/2021: È legittimo espellere in via amministrativa per soggiorno illegale un cittadino di Paese terzo, coattivamente condotto in Italia a seguito di mandato di arresto europeo, all’atto della sua scarcerazione per fine pena?
Cass. civ. sez. I, ord. n. 10413/2021: Questione circa la legittimità di un decreto espulsivo adottato contestualmente ad una riammissione forzata da altro Stato membro, senza nemmeno la concessione del termine per il volontario esodo.
Cass. civ. sez. I, ord. n. 10414/2021: Bilanciamento tra vita privata e familiare e interesse pubblico nel disporre l’espulsione per motivi di ingresso o soggiorno irregolare.
Tribunale di Milano: Illegittimità del respingimento differito dopo il trattenimento informale sulla c.d. nave quarantena.

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