Legge sugli Agenti Stranieri: Cosa è e Implicazioni

La questione delle leggi sugli "agenti stranieri" ha assunto rilevanza crescente nel panorama geopolitico attuale, generando dibattiti e controversie in diversi paesi. Queste leggi, che impongono obblighi specifici a individui e organizzazioni che ricevono finanziamenti dall'estero, sono state oggetto di critiche e preoccupazioni per il loro potenziale impatto sulla libertà di espressione e sulla società civile.

Origini e Definizioni

L'espressione "agente straniero", mutuata dalla legislazione americana, in particolare il Foreign Agents Registration Act (FARA), è il pilastro fondamentale della legislazione in quanto risulta poco trasparente, ma sufficiente a destare sospetto e diffidenza nei cittadini. La risposta a questa domanda cambia a seconda dell’anno di riferimento.

Inizialmente, dal 2012 al 2017, agenti stranieri potevano essere solo le organizzazioni non a scopo di lucro (no profit) e le organizzazioni con finalità civica che ricevevano finanziamenti stranieri e facevano attività politica. Di primo impatto potrebbe sembrare una misura ragionevole volta ad assicurare trasparenza finanziaria e a proteggere gli interessi nazionali da influenze esterne (in particolare di governi e partiti stranieri).

Infatti, le organizzazioni sono tenute a rendere pubbliche le proprie entrate e uscite e sono sottoposte a controlli finanziari. Nel 2015 Putin ha espresso la necessità di rivedere la legislazione sugli agenti stranieri, affermando che “[…] le formulazioni presenti nella legge non sono interpretabili in maniera univoca e a volte danneggiano persino l’attività di organizzazioni assolutamente leali, pro russe e che aiutano le persone”.

Eseguendo l’incarico affidatogli dal presidente Putin, il ministero della Giustizia ha sviluppato una nuova definizione di attività politica più dettagliata e per questo molto più “onesta”. Tra i vari punti introdotti con questo emendamento del giugno 2016 c’è la “diffusione, anche tramite l’utilizzo di tecnologie contemporanee, di idee riguardanti le decisioni prese dagli organi di governo e le politiche da essi messe in atto/attuate”.

Entrambe le definizioni di attività politica contengono una serie di “eccezioni” ovvero attività che non possono essere considerate “politiche”. In precedenza abbiamo affermato che sono necessari due criteri per diventare agenti stranieri: attività politica e finanziamento straniero. Così come la definizione di attività politica, anche il finanziamento è un criterio assolutamente generico e applicabile al bisogno.

Infatti, non è necessario che esso sia utilizzato direttamente per l’attività politica e la procura non deve quindi accertare che sussista un legame tra i due. Nel 2017, in seguito all’applicazione del già citato FARA nei confronti dell’emittente statale russa Russia Today (che ha dovuto registrarsi come agente straniero negli USA per evitare la chiusura), la Duma ha approvato una serie di emendamenti che permettono di dichiarare agenti stranieri anche mezzi di comunicazione stranieri (le prime vittime sono state Radio Svoboda e Voce dell’America) e, dal 2019, anche persone fisiche e persone giuridiche russe (mezzi di comunicazione russi).

Nel 2020 le autorità hanno deciso di “migliorare” (termine utilizzato nelle dichiarazioni ufficiali) ulteriormente il testo, introducendo la figura della “persona fisica agente straniero”. Questa tipologia di agente straniero si distingue dalla persona fisica-mezzo di comunicazione agente straniero citata nel precedente paragrafo in quanto ogni cittadino o apolide può diventarlo senza che diffonda informazioni provenienti da mezzi di comunicazione stranieri.

Tutte le persone fisiche e giuridiche sono inserite in un registro che varia a seconda della tipologia a cui appartengono, anche se tutte le persone fisiche sono raccolte in un unico registro in base agli emendamenti approvati nel marzo 2022. Ognuno di questi registri è pubblicamente accessibile sul sito del ministero della Giustizia mentre le versioni cartacee sono conservate presso il ministero stesso.

Secondo la legislazione originaria un agente straniero avrebbe dovuto autodenunciarsi e chiedere al ministero di essere inserito nel rispettivo registro. Notando che il registro restava vuoto, le autorità nel 2015 hanno autorizzato l’inserimento forzato, accompagnato da una sanzione amministrativa. Anche l’esclusione dal registro, originariamente non contemplata, è ora regolata e prevede dei controlli da parte delle autorità per verificare l’effettiva assenza di finanziamenti stranieri.

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Con l’approvazione degli ultimi emendamenti che, come detto in precedenza, entreranno in vigore da dicembre 2022, le tipologie di agente straniero verranno abolite mentre il concetto di agente straniero verrà ulteriormente esteso. In base alla legge 255-F3 infatti chiunque si trovi sotto “influenza straniera” potrà essere dichiarato agente straniero, facendosi carico degli oneri e dello stigma sociale che ne consegue.

Ai divieti attuali ne sono stati aggiunti degli altri e agenti stranieri, tra le altre cose, non potranno candidarsi alle elezioni amministrative, non avere accesso a informazioni coperte dal segreto di stato, non essere parte di comitati, commissioni e altri organi consultivi legati alle autorità (come il Consiglio presso il Presidente della Federazione Russa per lo sviluppo della società civile e i diritti dell’uomo), non fare campagna elettorale, non organizzare attività educative e pedagogiche che coinvolgano minorenni e fornire expertise in ambito ecologico e di anticorruzione (casualmente i due ambiti che più hanno infastidito le autorità negli ultimi anni).

La nuova legge introduce persino il concetto di persona affiliata con agente straniero, una specie di sorvegliato speciale. L’invasione dell’Ucraina del 24 febbraio ha sostanzialmente reso inutile (almeno per il momento) la legge sugli agenti stranieri. L’ondata di repressione verificatasi nel corso dei primi mesi dell’aggressione militare russa in Ucraina ha definitivamente sradicato qualsiasi forma di protesta e opposizione e ha messo in seria difficoltà organizzazioni indipendenti ma non espressamente politiche come Greenpeace Russia.

La Legge in Georgia

Il 28 maggio il parlamento georgiano ha approvato nuovamente un controverso progetto di legge sugli “agenti stranieri”, aggirando il veto posto dalla presidente filoeuropea Salomé Zourabichvili e ignorando gli avvertimenti dell’Unione europea e degli Stati Uniti. Subito dopo l’approvazione migliaia di persone sono scese in piazza a Tbilisi per denunciare un testo che avvicina il paese caucasico alla Russia e lo allontana dall’Unione europea.

Il parlamento, dominato dal partito di governo Sogno georgiano, ha approvato la legge con 84 voti a favore e quattro contrari. Il testo era già stato approvato in via definitiva il 14 maggio, ma Zourabichvili aveva messo il veto. La maggior parte dei deputati d’opposizione ha lasciato l’aula prima della votazione. Il capo della diplomazia europea Josep Borrell ha reagito denunciando l’approvazione del testo, che costituisce un serio ostacolo all’adesione della Georgia all’Unione europea. “Esamineremo tutte le opzioni”, ha avvertito.

Anche Washington ha contestato “una votazione che ignora le aspirazioni euroatlantiche del popolo georgiano”. Dall’inizio di aprile centinaia di migliaia di persone sono scese in piazza a Tbilisi per contestare il testo, che l’opposizione considera illiberale e chiaramente ispirato alla legislazione russa che il Cremlino usa da anni per reprimere il dissenso.

In base alla legge, le organizzazioni che ricevono più del 20 per cento dei finanziamenti dall’estero saranno obbligate a registrarsi come “organizzazioni che perseguono gli interessi di una potenza straniera” per evitare forti multe. Il governo, guidato dal primo ministro Irakli Kobakhidze, sostiene che la legge aumenterà la “trasparenza”, ma i critici temono che possa essere usata per reprimere le ong e i mezzi d’informazione indipendenti.

Dopo l’approvazione della legge Zourabichvili si è rivolta ai manifestanti. “In questo momento siamo tutti molto arrabbiati, ma dobbiamo metterci al lavoro e prepararci per un vero e proprio referendum”, ha affermato, riferendosi alle elezioni legislative di ottobre. “Quello sarà il momento di decidere se vogliamo un futuro europeo o essere schiavi della Russia”. La Georgia ha ottenuto lo status di paese candidato all’Unione europea nel dicembre 2023.

Martedì il parlamento della Georgia ha approvato definitivamente la legge sui cosiddetti “agenti stranieri”, che prevede che i media e le ong che ricevono almeno il 20 per cento dei propri fondi dall’estero debbano registrarsi come entità che «perseguono gli interessi di una potenza straniera». I manifestanti contrari alla legge la definiscono “legge russa”, perché è ispirata a un simile provvedimento fatto approvare in Russia nel 2012, che negli anni il regime di Vladimir Putin ha più volte rafforzato e che è stato utilizzato per multare, attaccare e infine far chiudere decine di media, ong, centri studi e organizzazioni, accusati spesso falsamente di operare sotto l’influenza di paesi stranieri.

Leggi Simili in Altri Paesi

Leggi sugli “agenti stranieri” esistono in vari paesi del mondo, anche democratici: è tutto sommato comprensibile che uno stato voglia sapere se sul suo territorio operano persone che perseguono gli interessi di altri stati. Una delle più celebri è il Foreign Agents Registration Act degli Stati Uniti, una legge che esiste dagli anni Trenta e che obbliga le persone e le organizzazioni che fanno attività di lobbying per conto di altri paesi a registrarsi presso il dipartimento di Giustizia. La legge americana non vieta di fare lobbying per conto di un altro paese, cosa legittima, ma impone degli obblighi di trasparenza e rendicontazione per le persone e le organizzazioni che lo fanno.

La legge appena approvata in Georgia, invece, è molto più indiscriminata: qualunque organizzazione riceva almeno il 20 per cento dei propri fondi dall’estero, si tratti di finanziamenti, donazioni o altro, è “agente straniero”. Soprattutto, gli esponenti del governo in varie dichiarazioni hanno reso piuttosto chiaro che lo scopo della legge non è quello di aumentare la trasparenza, ma di colpire le organizzazioni ritenute ostili a Sogno Georgiano.

Questa legge (che in realtà non è un testo unico, ma una serie di emendamenti fatti a varie leggi preesistenti) fu approvata nel 2012 in reazione alle grandi proteste popolari di quell’anno contro la rielezione di Vladimir Putin a presidente, e fu uno dei primi segnali che mostravano come la Russia si stesse via via trasformando in uno stato sempre più autoritario. Se inizialmente la legge era basata su criteri economici (erano “agenti stranieri” le organizzazioni che ricevevano fondi dall’estero), nel corso degli anni le ragioni sono diventate le più svariate: è sufficiente criticare il governo per essere definiti “agenti stranieri”.

Per ricevere questa attribuzione basta una segnalazione del ministero della Giustizia, che non ha l’obbligo di spiegare le ragioni della sua decisione. Le società e gli individui definiti “agenti stranieri” dalle autorità russe devono sopportare enormi livelli di controllo da parte dello stato, che arrivano alla persecuzione. Possono subire perquisizioni, sono costretti a cedere grandi quantità di documenti e ogni violazione può implicare multe estremamente alte.

Negli ultimi 12 anni centinaia di organizzazioni e individui sono stati definiti “agenti stranieri”, e questo ha avuto effetti devastanti sulla libertà di stampa e di espressione in Russia. Alcune categorie poi sono particolarmente prese di mira: per esempio, le organizzazioni che si occupano dei diritti della comunità LGBT+. Soprattutto, ricevere la definizione di “agente straniero” è quasi sempre il primo passo verso provvedimenti giudiziari che portano alla chiusura delle ong o dei media, o all’arresto degli individui interessati.

Per quanto riguarda i media, per esempio, questo è successo a numerose testate russe, come Novaya Gazeta, Meduza o TV Rain. La legge approvata in Georgia è ancora lontana dagli eccessi antidemocratici di quella russa.

Nuova Legislazione in Russia

I parlamentari russi hanno preparato un nuovo disegno di legge sugli "agenti stranieri". La proposta di legge, intitolata "Sul monitoraggio delle attività degli individui sotto influenza straniera", è stata presentata alla Duma di Stato il 25 aprile. La precedente legislazione sugli "agenti stranieri" consisteva esclusivamente in modifiche apportate a varie altre leggi. Il nuovo disegno di legge le combinerà in un unico testo legislativo, ha dichiarato Lugovoi.

La nuova legislazione definisce "influenza straniera" il sostegno da parte di una fonte straniera (ad esempio, governi, agenzie governative od organizzazioni internazionali), o altre forme di influenza da tale fonte, "comprese la coercizione e la persuasione". "Le persone affiliate sono incluse nella nuova legislazione per rendere più trasparente la situazione degli agenti stranieri. Dopo tutto, accade spesso che gli agenti stranieri che hanno ricevuto sostegno dall'estero ricorrano a intermediari che, di conseguenza, finanziano anche l'attività politica.

Secondo Lugovoi, la legge stessa non specifica chi può essere dichiarato affiliato di un "agente straniero". Secondo Izvestia, il disegno di legge amplia la definizione di chi può essere dichiarato "agente straniero" in Russia. introduce una procedura uniforme per uscire dal registro degli "agenti stranieri". Gli autori del disegno di legge insistono sul fatto che l'obiettivo della nuova normativa non è quello di rendere più severa la legislazione esistente, ma di renderla più chiara.

"La legge sta diventando più facile da capire e da applicare. In parlamento, la proposta di legge ha ricevuto il sostegno di diversi partiti, tra cui Russia Unita, il Partito Liberale Democratico e Russia Giusta - Per la Verità. "Questo è un disegno di legge molto necessario che elabora e sistematizza la legislazione sugli "agenti stranieri".

Proteste e Reazioni Internazionali

Dall’inizio di aprile la Georgia è inondata da manifestazioni di protesta a cadenza quasi quotidiana. Decine di migliaia di cittadini contestano il governo e quella che definiscono come una “legge russa” (per via della somiglianza con una legislazione in vigore dal 2012 in Russia) che il Parlamento ha approvato lo scorso 14 maggio. Mentre gli eventi si susseguono in Georgia, da parte occidentale sono arrivate reazioni di veemente critica contro i promotori della legislazione, il partito di governo Sogno Georgiano.

Le istituzioni dell’Unione Europea, incluso il Parlamento, la presidente della Commissione Ursula von der Leyen e i capi di governo di Germania e Francia in una dichiarazione congiunta hanno definito la legge come non in linea con i “valori e gli standard europei”, sottolineando che la sua entrata in vigore potrebbe far arrestare il processo di integrazione nell'UE della Georgia. Simili affermazioni, e sanzioni per i promotori, sono arrivate anche dagli Stati Uniti.

Fin dall’anno scorso - quando aveva proposto una prima volta un disegno di legge simile, salvo poi ritirarlo in seguito alla reazione rabbiosa di una parte considerevole della popolazione - Sogno Georgiano risponde alle accuse occidentali dicendo di essersi ispirato al Foreign Agents Registration Act, una legislazione statunitense in vigore dal 1938. A questo si aggiunge che da dicembre in Unione Europea è in corso una discussione per adottare una direttiva sullo stesso tema.

Molti commenti sui presunti doppi standard dell’Occidente si possono leggere online, probabilmente li avete visti sotto i post sui social che parlano della situazione in Georgia. La legge georgiana sulla “trasparenza delle influenze straniere” prevede l’iscrizione a un apposito registro di una serie di entità giuridiche. Queste includono tutte le organizzazioni non statali senza scopo di lucro che ricevono almeno il 20% delle loro entrate annuali da un “potere straniero”.

Con “potere straniero” si intendono agenzie di governi stranieri, individui che non siano cittadini georgiani, entità legali che non siano basate sulla giurisdizione georgiana e organizzazioni, incluse fondazioni, associazioni, società, sindacati, o altre associazioni di uno stato estero. Le organizzazioni iscritte al registro, all’inizio di ogni anno, sarebbero tenute a procurare informazioni sulla natura dei propri finanziamenti e su come venga speso il loro bilancio. La legge darebbe al ministero della Giustizia il diritto di accedere a informazioni personali sui membri delle organizzazioni e su chi viene coinvolto nelle loro attività.

Il Foreign Agents Registration Act (FARA)

Spostandoci oltreoceano, il Foreign Agents Registration Act (FARA) richiede agli “agenti di un mandante straniero” di dichiarare pubblicamente la propria affiliazione. Tale persona deve portare avanti attività politiche (ovvero attività che possano influenzare la politica degli Stati Uniti), “lavorare come rappresentante, consulente negli interessi del mandante straniero, sollecitare, raccogliere o erogare denaro o altri beni di valore nell’interesse di un capitale straniero, o rappresentare gli interessi di un capitale straniero davanti a una qualsiasi agenzia o funzionario degli Stati Uniti”.

Oltre alla registrazione, il FARA richiede agli agenti di etichettare in modo ben visibile il “materiale informativo” trasmesso negli Stati Uniti per o nell’interesse di un mandante straniero. Spostandoci dall’altra sponda dell’Atlantico, nel dicembre 2023 la Commissione Europea ha proposto una direttiva (non ancora adottata dal Parlamento e quindi non vincolante per i paesi membri) “che stabilisce requisiti armonizzati nel mercato interno sulla trasparenza della rappresentanza di interessi esercitata per conto di paesi terzi”.

Tale legislazione prevede di ordinare il quadro normativo nei paesi membri, imponendo alle persone fisiche o giuridiche che “svolgono attività di rappresentanza d’interessi per conto di paesi terzi” (si evita esplicitamente la definizione di “agente straniero”) di iscriversi ad appositi registri nazionali. Guardando esclusivamente al testo di queste normative senza considerare il contesto in cui sono nate, emergono molte somiglianze. E i tre casi di cui abbiamo parlato non sono gli unici a livello globale.

Oltre alla già menzionata legge russa adottata nel 2012 e poi emendata negli anni con norme sempre più stringenti, legislazioni simili sono entrate in vigore di recente a El Salvador, Singapore, in Kirghizistan, Nicaragua, Ungheria e Zambia. Inoltre, in Slovacchia, Turchia e nella Republika Srpska della Bosnia-Erzegovina è attualmente in corso l’iter parlamentare per l’adozione di versioni locali della legge sugli agenti stranieri.

Mentre i governi di questi paesi giustificano le proprie azioni con la necessità di rendere trasparenti le interferenze estere, le stesse presentate dalla Commissione Europea, da parte occidentale arrivano puntualmente condanne simili a quelle all’indirizzo del governo georgiano. Non si può certo dire che tutto funzioni a dovere in Unione Europea e negli Stati Uniti.

Preoccupazioni sul Sistema Giudiziario

Si può però notare una differenza sostanziale tra le realtà europea e americana e quelle degli altri paesi che hanno adottato o stanno adottando leggi sugli agenti stranieri. Nella maggior parte degli Stati membri dell’Unione Europea e negli Stati Uniti, il potere esecutivo (governo, presidente e via dicendo) è separato dal potere giudiziario. In paesi come la Georgia, la giustizia è, invece, dipendente dal governo.

E il contesto georgiano presenta tutti gli elementi che fanno preoccupare. Che il sistema giudiziario necessiti di riforme e di acquistare indipendenza dall’esecutivo è un fatto noto da tempo ed è uno dei passaggi necessari affinché il processo di integrazione europea possa procedere. A queste criticità, si aggiungono le parole e le azioni degli esponenti del governo in queste settimane.

L’oligarca fondatore di Sogno Georgiano, Bidzina Ivanishvili, il 29 aprile in uno dei suoi rari discorsi pubblici ha parlato ripetutamente di un presunto “Partito Mondiale della Guerra” che avrebbe spinto l’Ucraina a entrare nel conflitto con la Russia e vorrebbe usare la Georgia per aprire un nuovo fronte contro Mosca. I partiti dell’opposizione e le organizzazioni non governative sarebbero gli agenti di questo fantomatico partito da punire dopo le elezioni parlamentari previste per il prossimo ottobre per “salvare” la sovranità della Georgia.

La repressione è già iniziata, come scrivevamo in questo articolo sempre su Valigia Blu: oltre all’uso della forza e agli arresti da parte della polizia durante le proteste, molte persone che hanno manifestato o sono particolarmente attive sui social nell’esprimere il dissenso contro la legge hanno iniziato a ricevere chiamate da numeri anonimi in cui vengono insultate e minacciate. Inoltre, le sedi di diverse organizzazioni non governative sono state vandalizzate, le porte marchiate con la scritta “agente straniero”. Infine, i familiari di diversi esponenti dell’opposizione sono stati attaccati e picchiati da individui non identificati.

Violazione dei Diritti Umani in Russia

La legge della Russia sugli “agenti stranieri” viola i diritti umani delle organizzazioni che ricadono in questa definizione. Lo ha stabilito una sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (Cedu), rispondendo a 61 ricorsi presentati da 63 organizzazioni non governative russe, ordinando al Cremlino di risarcirle.

La Russia usa il termine “agenti stranieri” per indicare tutte le organizzazioni o gli individui che ritiene impegnati in attività politiche con il sostegno estero. Questa definizione comprende anche ong, testate giornalistiche, blog e normali utenti di social network che ricevono finanziamenti internazionali o riportano notizie straniere.

La legge, emanata nel 2012, ha creato una specie di lista di proscrizione in cui le autorità russe possono inserire, a propria discrezione, tutte le organizzazioni che reputano politicamente pericolose per il regime. Dalla sua entrata in vigore, è stata poi ampliata e rafforzata nel corso degli anni, arrivando anche a prevedere il carcere per le persone accusate di essere agenti stranieri.

Già prima della sua entrata in vigore, moltissime organizzazioni come Human rights watch, Amnesty international e Reporters sans frontièrs, hanno denunciato il provvedimento come volto a limitare la libertà di espressione e di stampa nella Federazione russa. Infatti, la norma obbliga anche tutte le entità presenti nella lista ad etichettare le loro pubblicazioni come “straniere” e pubblicare relazioni sulle loro attività online e a sottoporsi a frequenti controlli finanziari.

Così, dal 2012, numerose organizzazioni attive nei settori della società civile, dei diritti umani, della protezione dell'ambiente e del patrimonio culturale, dell'istruzione, della sicurezza sociale e della migrazione sono state chiuse, costrette a pagare forti sanzioni e molti dei loro dirigenti o attivisti sono stati arrestati.

Pertanto, a seguito di un lungo procedimento penale in cui è stato coinvolto anche l’ufficio del Relatore speciale sui diritti umani delle Nazioni unite, la Cedu ha stabilito come la legge sugli “agenti stranieri” violi le libertà di associazione e di riunione delle organizzazioni coinvolte. Infatti, le autorità russe indicano come “agenti stranieri” tutte le entità che svolgono una qualsiasi “attività politica”, dando a questo criterio una definizione estremamente ampia.

Tutte le “ong che desiderano impegnarsi in attività tipiche della società civile, in particolare relative ai diritti umani, alla protezione dell’ambiente o al lavoro di beneficenza” sono state ostacolate nel loro legittimo lavoro, creando “risultati incoerenti e incertezza”, ha dichiarato la Corte. Tuttavia, la decisione è arrivata pochi giorni dopo l’approvazione di una proposta di legge della Duma, il parlamento russo, che ha dichiarato Mosca fuori dalla giurisdizione della Cedu.

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