Quadro Normativo del Turismo in Italia
Conoscere la legislazione turistica italiana è importante per avere un quadro completo sulle normative che hanno permesso di riformare il settore turistico. Questo modo di legiferare, sotto certi aspetti eccessivo ha portato a quello che vediamo oggi giorno.
Tuttavia la normativa turistica italiana nel settore turistico ha subito notevoli modifiche tra emanazione di nuove leggi ed abrogazione di leggi datate. In aggiunta, per quanto riguarda le agenzie viaggi e turismo, certi riferimenti sono ancora validi nonostante l’abrogazione delle leggi.
Dal punto di vista dell’emanazione delle leggi sul turismo alcune hanno contribuito a rafforzare lo sviluppo turistico italiano, altre invece lo hanno reso complesso. Il tutto paragonato ad altri stati europei in cui il turismo è sviluppato senza la continua emanazione di leggi nazionali.
Evoluzione della Legislazione Turistica Italiana
Nella attività della legislazione turistica italiana,la prima legge quadro sul turismo in Italia è stata la legge 217/1983. La legge quadro sul turismo nel 1983 fu importante perchè conteneva alcuni principi generali che sarebbero poi diventati il punto di riferimento entro la quale le Regioni potevano legiferare in autonomia secondo appunto i principi contenuti in tale legge.
Tale legge fu emanata dal Parlamento Italiano in seguito alla soppressione del Ministero del Turismo nel 1993 con l’abrogazione della Legge 617/1959. Vennero infatti fissate le competenze dello Stato, mentre tutte le altre funzioni non conservate allo Stato vennero conferite alle Regioni. Le esigenze di autonomia degli enti locali in seguito al D.Lgs 31 marzo 1998 n.112 e dell’art. 117 della Costituzione portò all’emanazione di tale Legge.
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Attraverso questa riforma della legislazione turistica italiana, vennero peraltro individuate e definite con l’art. Un importante novità nella legislazione turistica italiana è stata introdotta con l’art 4 della legge 135/2001.
Il Decreto Legislativo n 79 del 2011 in attuazione alla direttiva 2008/122/CE relativa ai contratti di multiproprietà e ai contratti relativi ai prodotti per le vacanze a lungo termine ha approvato il Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo. Per effetto dei ricorsi presentati dalle Regioni per un mancato rispetto della podestà legislativa regionale, la Corte Costituzionale con la sentenza n.
Questa Direttiva è un traguardo molto importante a livello europeo per tutelare in ogni forma e il più possibile il viaggiatore che acquista pacchetti turistici o servizi turistici connessi al viaggio.
Le normative regionali hanno generalmente come obiettivo l’organizzazione turistica della singola regione in materia di turismo.
Leggi e Decreti Fondamentali
- Legge 30 maggio 1995 n.
- D.Lgs. 31 marzo 1998 n.
- legge costituzionale del 18 ottobre 2001 n. 3 di modifica del titolo V della Costituzione (indica tutte le materie in cui la podestà legislativa è esercitata in via esclusiva dallo Stato attribuendo la competenza regionale in tutte le altre materie e riservando allo Stato la sola potestà di fissare i principi fondamentali) art.
- Codice del Turismo, allegato al Decreto Legislativo n.
La Legge Quadro sul turismo n. 217/1983
La legge Quadro sul turismo n. 217/1983, ha determinato uno sconvolgimento nell’assetto turistico che fino a quel periodo, a livello territoriale, era poggiato essenzialmente sul ruolo degli Enti Provinciali per il Turismo e delle Aziende Autonome di Cura, Soggiorno e Turismo (per i territori turistici più significativi), ed a livello nazionale faceva riferimento al Ministero del Turismo e dello Spettacolo ed all’ENIT, quale ente di promozione nazionale con rappresentanze estere.
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La legge di Riforma della Legislazione Nazionale del Turismo, n.
L’articolo 1, comma 2°, esprime i valori dell’intera riforma: “la Repubblica riconosce il ruolo strategico del turismo per lo sviluppo economico ed occupazionale del Paese nel contesto internazionale e dell’Unione europea, per la crescita culturale e sociale della persona e della collettività e per favorire le relazioni tra popoli diversi”.
Il Legislatore nazionale, nel riconoscere al turismo un ruolo strategico per lo sviluppo economico e occupazionale del Paese e per il miglioramento della competitività nel contesto internazionale, mira a delineare un quadro organico di principi generali per la valorizzazione delle risorse ambientali, dei beni culturali e delle tradizioni locali, in un’ottica di sviluppo turistico sostenibile.
A ciò si affianca una particolare attenzione per il miglioramento del sistema dell’offerta turistica e per la tutela dei singoli soggetti che accedono ai servizi turistici anche attraverso l’informazione e la formazione professionale degli addetti.
Competenze di Stato e Regioni
All’art. 2 sono definite le competenze dello Stato e delle Regioni in materia di turismo. Lo Stato attraverso il Ministero delle attività produttive disciplina il turismo nell’ambito della economica nazionale mentre le Regioni hanno il compito di legiferare in materia di turismo.
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Conferenza Nazionale del Turismo
L’art. 3 prevede l’istituzione della Conferenza Nazionale del turismo, un organo, cui partecipano i rappresentanti di numerosi organismi pubblici e privati interessati al fenomeno turistico, convocato dal Presidente del Consiglio dei Ministri d’intesa con le Regioni, almeno ogni due anni.
La Conferenza ha lo scopo di esprimere indicazioni relative alle politiche turistiche e a quelle intersettoriali che riguardano il turismo, favorendo il confronto tra le istituzioni e i soggetti operanti nel settore.
Carta dei Diritti del Turista
All’art. 4 è istituita la Carta dei diritti del turista elaborata dal Ministero per le attività produttive, in almeno quattro lingue e contenente informazioni sui diritti del turista e sulle procedure cui egli può ricorrere in caso di inadempienza contrattuale da parte dei fornitori dei servizi turistici.
Fondo di Promozione Nazionale
Un’ulteriore innovazione è costituita dal riconoscimento dell’importante ruolo attribuito al Fondo di promozione nazionale, che vuole garantire e promuovere l’accesso alle vacanze ad una fascia di cittadini che, normalmente, non va in vacanza o che non ci va sistematicamente anche per motivi economici.
Questa possibilità è stata immaginata riferendosi anche all’esperienza dei “Buoni vacanze” svizzeri e francesi, che hanno avuto un particolare successo grazie all’interesse crescente dei lavoratori e delle imprese turistiche.
Il Fondo, quindi, si pone non come uno strumento assistenzialistico ma, al contrario, come un mezzo utile a potenziare il turismo interno.
Sistemi Turistici Locali (STL)
All’art. 5 la Legge 135 prevede l’introduzione dei Sistemi turistici locali ( Stl). Si tratta di “contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, che presentano un’offerta omogenea di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell’agricoltura e dell’artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate”.
I Stl sono promossi da enti locali e da soggetti privati interessati allo sviluppo turistico di un determinato ambito territoriale e devono essere formalmente riconosciuti dalle regioni di appartenenza. Il turismo, che nel precedente testo costituzionale era contemplato tra le materie di competenza legislativa concorrente Stato-Regioni, dopo la legge costituzionale del 18 ottobre 2001 n.
In allegato al Decreto Legislativo n.
Normative Regionali in Materia di Turismo
La normativa delle Regioni a Statuto ordinario in materia di turismo sotto il profilo contenutistico si muove lungo le direttive tracciate dalla normativa statale che si è succeduta nel tempo passando dalla prima legge-quadro sul turismo (L. n.217/1983 "Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta turistica" poi abrogata dalla L.135/2001 "Riforma della legislazione nazionale del turismo") sino a giungere all’ultimo intervento normativo attuato con il c.d. Codice del Turismo (D.lgs. 23 maggio 2011, n.79 “Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n.
In alcuni casi l’intervento normativo si è realizzato mediante l’adozione di leggi organiche comprendenti tutti o quasi i settori sopra citati al fine di raccogliere in un unico testo normativo le disposizioni in precedenza sparse in vari altri atti legislativi: si vedano ad esempio i testi unici approvati dalle Regioni Toscana (L.R. 23 marzo, n.42), Veneto (L.R. 4 novembre2002, n.33 e s.m.e i.), Marche (L.R. 11 luglio 2006, n.9), Umbria (L.R.
Le funzioni amministrative di competenza regionale sono svolte, oltre che tramite gli assessorati al ramo, da strutture regionali che assumono forme diverse secondo la scelta operata da ciascuna regione: generalmente in quasi tutte le regioni sono state soppresse le Aziende di promozione turistica (APT) la cui istituzione da parte delle regioni era prevista dalla prima legge quadro sul turismo (L. n. 217/1983)[3] e sostituite con Agenzie regionali per la promozione del turismo facenti parte della c.d.
Una caratteristica comune delle leggi adottate dalle regioni in tema di ordinamento dell’organizzazione turistica è l’attenzione dedicata al sistema d’informazione e accoglienza turistica che si realizza con gli uffici IAT (Informazioni accoglienza turistica) previsti in tutte le Regioni, e che erano originariamente stati istituiti dalle ex Aziende di promozione turistica ai sensi della prima legge quadro sul turismo (art.
Altro riferimento rintracciabile nelle leggi regionali esaminate è costituito dal rilievo assunto dai c.d. “Sistemi turistici locali” che, si ricorda, sono stati definiti per la prima volta dall’art. 5 della Legge n. 135 del 29 marzo 2001 (poi abrogata dal D.Lgs.
I sistemi turistici locali, costituiscono “il principale ambito di programmazione integrata per lo sviluppo turistico del territorio caratterizzati dall’offerta integrata di attrazioni turistiche, beni culturali e ambientali, compresi i prodotti eno-gastronomici e dell’artigianato locale”(così recita l’art.9 della L.R.
Legge n.56 del 2014
La legge n.56 del 2014 (c.d.
L’entrata in vigore della Legge 7 aprile 2014, n.56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” (c.d.
Il processo di trasferimento delle funzioni diverse da quelle fondamentali è regolato dalle disposizioni contenute all’art.1, c. 89 e ss., della legge n. 56 del 2014 che dispone che lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze.
Funzioni delle Città Metropolitane
In merito alle funzioni delle città metropolitane, si stabilisce che esse esercitano , oltre alle funzioni espressamente indicate nel comma 44 dell’art.1 della legge, quelle fondamentali degli enti di area vasta ( province) di cui al comma 85 e quelle già esercitate dalle province che lo Stato e Regioni ritengano di dovere ad esse conferire; le residue funzioni, nel rispetto di quanto previsto dall’art.118 Cost., sono invece conferite dallo Stato o dalle Regioni a livello comunale definendo se esse debbano essere esercitate in forma singola o associata, ovvero per quelle che necessitano di un esercizio a livello unitario, a livello regionale (punto 5 lett.
- LE FUNZIONI DEGLI ENTI DI AREA VASTA NON ASSEGNATE ALLE CITTÀ METROPOLITANE O RIASSORBITE DALLE REGIONI, devono essere assegnate ai comuni o alle loro forme associative, tenendo conto della “possibile valorizzazione delle autonomie funzionali e delle più ampie forme di sussidiarietà orizzontale” e sempre che , nel processo di riordino non ne venga disposta la soppressione o la rimodulazione(punto 8 lett.
- GLI ENTI DI AREA VASTA MANTENGONO “esclusivamente le funzioni coerenti con le finalità proprie di questi enti” e a essi devono essere riassegnate “solo le funzioni che, tenendo conto di quelle fondamentali…..-OMISSIS- e della piena attuazione di quanto previsto dal comma 90 dell’art.1 della legge (soppressione e/o riordino degli enti oin ambito provinciale o sub-provinciale che gestiscono servizi di rilevanza economica di competenza comunale o provinciale n.d.r.), sono ad essi riferibili, anche con riguardo al contesto proprio di ciascuna Regione” (punto 8 lett.
- PER LE FUNZIONI IL CUI RIORDINO SPETTA ALLE REGIONI, ciascuna Regione deve provvedere a definire l’elenco delle funzioni esercitate dalle rispettive province non riconducibili alle funzioni fondamentali e ad operarne il riordino nel rispetto dei principi e delle modalità concordati nell’Accordo (punto 9 lett.
Esempi di Leggi Regionali
- TOSCANA: Legge regionale 3 marzo 2015 n. 22 “Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).
- UMBRIA: Legge regionale 2 aprile 2015, n.
- LIGURIA: Legge regionale 10 Aprile 2015 n. 15 “Disposizioni di riordino delle funzioni conferite alle province in attuazione della legge 7 aprile 2014, n.
Così la legge n.10/2015 della Regione Umbria agli art.2 e 3 prevede rispettivamente che le funzioni di cui all’allegato A paragrafo 1 della legge e segnatamente quelle di cui all’art.4 della L.R. n.13/2013 (“Testo unico in materia di turismo” n.d.r.) in materia di turismo già conferite alle province [10]siano riallocate alla Regione, e quelle dall’art.6 della stessa L.R.
La Regione Marche con la legge n. 13 del 2015 dettaglia analiticamente nell’allegato A le funzioni non fondamentali che sono trasferite alla Regione e che, in materia di “Turismo, Informazione e accoglienza turistica”, sono individuate in vari articoli della L.R.
La Regione Piemonte (art.2 della L.R. Dal testo della norma si deduce, quindi, che le Province mantengono le funzioni sinora svolte in materia di turismo, con la sola eccezione di quelle che attengono al turismo rurale, disciplinato dalla L.R.
La regione Toscana con il Regolamento 23 aprile 2001, n. 18/R , di attuazione del Testo unico sul turismo di cui alla L.R.
Altre Disposizioni e Modifiche
Il 27 febbraio scorso la Camera ha approvato la legge n. 135/2011 che riprendeva dieci proposte di riforma abbinate al testo unificato predisposto dal Senato e mirate alla riscrittura della legge-quadro del 1983, da tutti ritenuta inidonea a disciplinare la materia. Anche questa volta si sono registrate in Parlamento opinioni assolutamente divergenti che hanno comportato il protrarsi dei lavori ed una notevole azione di limatura rispetto all’originario impianto che aveva affrontato tematiche meno vaste sino a comprendere la circolazione degli autobus turistici, la portualità, etc.
Certamente la normativa presta il fianco a qualche critica e poteva essere forse meglio orientata, ma non per questo si può sostenere che è assolutamente inutile. La soppressione del Ministero del Turismo e il conseguente incardinamento della struttura presso il Ministero dell’Industria può essere vista come il giusto epilogo della legge Bassanini sulla riforma dell’Amministrazione dello Stato.
Promozione all’Estero e Ruolo dei Privati
Viene, infine, ripetuto il principio che la promozione all’estero ha rilevanza nazionale anche se mirata a valorizzare le realtà locali. Sembra doveroso ricordare che il turismo italiano deve molto ai privati: a parte l’oscuro lavoro delle Pro-Loco, il sistema ha avuto impulso dall’azione illuminata e di grande respiro politico, sociale e culturale, svolta dal Touring Club Italiano agli inizi del Novecento.
La norma, assolutamente rispettosa delle prerogative regionali, ripete le previsioni del decreto legislativo 31/3/1998, n.
La competenza del Presidente del Consiglio non è esclusiva - non lede, quindi, le prerogative regionali - dal momento che il Presidente adotta il decreto d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, che - già nel 1989 - si era sostituita al Comitato di coordinamento per la programmazione turistica previsto dall’art 2 della vecchia Legge-quadro. E’ previsto, inoltre, che il decreto debba essere inoltrato alle competenti Commissioni delle Camere.
Occorre dire, tuttavia che il Comitato è l’ancora più antico Consiglio Centrale per il Turismo del 1960 non hanno brillato per efficienza: il secondo si è riunito solo poche volte e la legislazione non ha ritenuto neppure di doverlo espressamente sopprimere!
Innovazioni e Garanzie
E’ evidente che vuole intervenire su quello che, attualmente, è il lato oscuro dei contratti di multiproprietà: i rapporti relativi alla gestione dell’immobile, che spesso è affidata al venditore, e che può dare occasione a gravi controversie, soprattutto sotto il profilo dei costi sui quali l’acquirente non viene ad avere né chiarezza né controllo.
Il comma 3, dispone che presso le Camere di commercio siano costituite Commissioni arbitrali per la risoluzione delle controversie in materia di fornitura dei servizi turistici e dà facoltà all’utente di avvalersi delle Associazioni dei consumatori per la risoluzione delle vertenze.
La norma stabilisce che le Regioni debbano riconoscere tali realtà ai sensi del Testo Unico sull’ordinamento degli Enti locali 18 agosto 2000, n.
Favorire l’aggregazione tra imprese è operazione molto interessante considerando che il turismo italiano è fortemente atomizzato ed il mercato necessita , invece, di grandi numeri.
Viene subito in evidenza che le agenzie di viaggio non si contrappongono più, come accadeva con la vecchia normativa, alle imprese turistiche ed alle strutture ricettive: la legge 217, del 1983, le distingueva negli art.
A questo proposito mentre si rileva la definizione dell’annosa questione della qualificazione degli stabilimenti balneari, ricordiamo che, in passato con la vecchia legge-quadro, molte Regioni si affrettarono a chiamare “turisticamente rilevante” l’intero territorio salvo poi verificare che tale dichiarazione si rivelava punitiva agli effetti dell’imposta di soggiorno.
Esercizio delle Attività e Professioni Turistiche
I commi 6 e 7 intervengono a disciplinare l’esercizio delle imprese e delle professioni turistiche che, una recente norma dello Stato, ha già riconosciuto a favore dei cittadini di tutto il mondo (D.P.R. 394/99), sulla scia di quanto determinato per i cittadini appartenenti all’Unione Europea (D.Lgs.
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